říjen 2007

Tento text vznikl jako příspěvek na konferenci o financování veřejných služeb, pořádanou ve dnech 25. až 26. října Ekonomicko správní fakultou Masarykovy university v Brně. Jeho forma odpovídá požadavkům na text sborníku, který ke konferenci vyšel  ve spolupráci s Centrem pro výzkum neziskového sektoru pod názvem „Neziskové organizace ve veřejných službách“.

Anotace:

Financování veřejných služeb úzce souvisí s tím, jak jsou pojaty kompetence, odpovědnosti a systémové vztahy.

Zákon o sociálních službách zavedl centralizovaný model poskytování služeb a zároveň finanční toky přímo uživatelům péče. To sebou přineslo řadu dílčích dopadů, zejména snižující se kofinancování, vysoké ztráty u příjemců příspěvku, kteří nejsou schopni nebo ochotni si příslušnou službu objednat a zaplatit a řadu dalších dílčích  komplikací.

Článek zvýrazňuje roli partnerů při vytváření veřejných politik, na základě kterých jsou pak poskytovány veřejné služby – je chybou zavádět pasivní a statické modely, které nevyužívají existující sociální kapitál a potenciál partnerů.

Klíčová slova:

partnerství, stát jako hegemon, statický model, veřejné politiky, zákon o sociálních službách.

Summary

Financing of public services is closely associated with competency, responsibility and system relationships. Law of social services established centralized model of providing services together with financial flow directly to end-users of care.  As an impact f.e. decline of cofinancing and high loss among the group of contribution recipients not able and willing to order and pay for services was registered and more other complications.

Article highlights role of partners during the process of establishing public policies that serves as a base for social services providing and identify as a mistake passive and static models without utilizing social capital and potential of partners.

Keywords:

partnership, state as a hegemon, static model, public policy, law of social services

Úvod

K tomu, abychom do tématu mohli lépe vstoupit a abychom si vůbec mohli klást tak detailní otázku jako je financování veřejných služeb, je nutno nejprve terminologicky vyjasnit, o jaký problém se jedná.

Nikde totiž nenacházíme vymezení toho, co je veřejná služba.  Víme, kdo je  poskytovatelem veřejnoprávní služby a co je veřejnoprávní služba. Existují veřejnoprávní subjekty zřízené zákonem a u těch se dá jednoznačně předpokládat, že poskytují takové služby – to je Český rozhlas a Česká televize. Občanský zákon problematiku veřejnoprávní versus soukromoprávní neřeší a neřeší ji důsledně ani navrhovaná rekodifikace občanského zákona, jejíž předložení k projednání ve vládě nyní připravuje ministr Pospíšil.

Na rozdíl od německého práva se u nás institut veřejnoprávních subjektů nerozvinul v rámci postupně se formující tradice, a tak dořešeno není ani postavení územních samospráv, které jsou z tohoto hlediska „podvojné“, zčásti jednají jako subjekty soukromoprávní.  Pokud tedy mluvíme o veřejných službách, tak  se zpravidla setkávám s názorem, že jsou to zřejmě služby, které definujeme velmi obecně a vágně jako služby, poskytované každému za předem daných a státem garantovaných podmínek, služby, ze kterých nemůže být někdo vyloučen, a služby, které někdy (ne vždy) mohou být poskytovány za cenu, která je nižší než vynaložené náklady, a nebo cenu, která nezahrnuje přiměřený zisk. Atd. Ale postihuje tento výklad to podstatné? Je zde opravdu definičním znakem omezená svoboda poskytovatele smlouvu s odběratelem služby neuzavřít, případně státní garance forem dané služby a stanovených podmínek a kvality dané služby atd. Není to jen znak námi zavedené formy veřejné služby?

Zcela jistě není hledaným definičním znakem, to že do dané služby vstupuje stát a dotuje ji, ani státem stanovená cena, nebo vztah mezi cenou a náklady – neboť je myslitelné a domnívám se že v praxi běžné, že veřejná služba je poskytována za cenu která je stanovena na základě kalkulace nákladů a přiměřeného zisku.

Existuje však řada činností, které ať již se na ně díváme jakkoli nejsou podnikáním, mají však přesto charakter obecně vztažený k „naplňování veřejných politik“ státu nebo územních samospráv. Příkladem může být domov pro přestárlé katolické kněze nebo domov pro zestárlé příslužníky židovské komunity. Do očí zde bije, že taková činnost  (veřejná služba?) nemusí být nabízena „celé“ veřejnosti, „každému“.

Tyto vstupní poznámky budiž připomínkou, že co se týče tématu nemáme před sebou zcela pevné, jednoznačné a bezproblémově vymezené pojmové pole.

Zadání veřejné služby na základě zformované veřejné politiky a aktivity fyzických i právnických osob při uskutečňování  veřejných politik

Klíč vidím v tom, jak je formován a naplňován komplex „veřejných politik“ v dané oblasti. Neboť dle mého je veřejná služba to, co je chápáno jako výsledek aktivit souvisejících s naplňováním veřejných politik. Veřejnou politikou přitom myslím shodu o tom, co se v dané oblasti má dělat, jak se mají usměrňovat existující aktivity, kam se má nasměrovat jak nefinanční potenciál (sociální kapitál) tak dostupné finanční zdroje. Přitom je zřejmé, že cíle veřejných politik jsou proměnlivé, mění se na základě aktuálně stanovovaných priorit, mění se při změně politické reprezentace atd., ale také se mění v okamžiku, kdy je v rámci diskuse o veřejných politikách formulována nějaká nové teze, postoj, který vrhá jiné světlo na dosavadní praxi, kdy převládne jiné hodnocení daného jevu, změní se přístup k němu. Navíc veřejná politika by byla jen proklamací, kdyby nebyla nesena aktivitami těch, jejichž  zájmy a mise tuto veřejnou politiku naplňují. Fyzické i právnické osoby si formují svoje cíle, programy činnosti – a jimi veřejnou politiku dotvářejí – už tím, že jsou ochotni za složitějších podmínek a za méně peněz dělat to, co je podle nich třeba upřednostnit, a za víc peněz dělají to, na co existuje „objednávka“, nebo tuto objednávku dokonce mohou ignorovat, nemusí se pro ní najít nositel.

Veřejná služba přeci není poskytována sama sebou, její podoba i cena je výsledkem průniku řady faktorů a vlivů. Ve své povaze není věcí odbornou, nějak jednoznačně a nestranně rozhodnutelnou. Jde tu o především o veřejné přitakání, uznání toho, že daný postup, daná věc je dobrá, jde tu o veřejnou shodu, která se projevuje v politických rozhodnutích, neformálních souhlasných nebo odmítavých náladách lidí, v jejich aktivitách a činnostech. Neexistuje žádná „správnost“ sama o sobě, která by opravňovala zastánce toho či jiného názoru rozhodnout o tom, jak a v jakém rozsahu má být poskytována ta či ona veřejná služba, a kým a za jakého modelu financování. Možných přístupů a modelů je mnoho a o tom, který bude zvolen, je nutno vést diskusi. Právě tak není možno očekávat, že lze nalézt univerzální model financování veřejných služeb. Každý takový možný model je úzce svázán s tím, jaká veřejná služba je poskytována a jak, nedá se oddělit od toho, jak je daná služba aktuálně chápána. Tak může být jeden a ten týž finanční tok zajišťující financování nějaké služby jednou považován za výhodný a efektivní a jindy jako amorální, a nebo může být chápán jako zásah, který způsobuje deformaci existujících vztahů a má v celku negativní dopad.

Příklad zákona o sociálních službách

Na základě úvodních úvah předpokládám, že diskuse o financování veřejných služeb jako celku vždy budou narážet na neshody a problémy při vymezení definic a v pojmovém výkladu, a zabývat bychom se proto měli především konkrétně vymezenými oblastmi veřejných služeb. Sám se tímto  návrhem budu řídit a zaměřím se na problematiku poskytování sociálních služeb podle zákona o sociálních službách, který je účinný od 1.1.2007.

Platný zákon o sociálních službách je dobrým příkladem systémově velmi „vychýleného“ modelu, ve kterém převládají prvky centralismu a projevuje se neporozumění významu vlastních aktivit fyzických i právnických osob, formování veřejných politik. Je postaven na statickém modelu, předpokládá, že jde o to dosáhnout jisté „úrovně služeb“,  která má v podstatě neměnný charakter. Vychází z přesvědčení, že systém je třeba plošně zavést a potom „funguje sám“, stačí jen kontrolovat u poskytovatelů standardy péče. Jedinou „proměnnou“ v tomto systému jsou „komunitní plány péče“, které ale dostaly u nás podobu velmi formálních strategicko-plánovacích dokumentů, neboť se nepodařilo do našeho prostředí přenést skutečný „závazný a přitom partnerský“ proces tvorby komunitního plánu, jak je to běžné ve Velké Británii. V centralisticky myslícím prostředí je role „partnerů“ zpravidla jen formální (tím nechci zpochybnit úsilí obětavých lidí na několika místech, kde se proces plánování komunitní péče podařilo rozběhnout). To samo o sobě prakticky vylučuje motivaci pro rozrůzněnost služeb a hlavně to oslabuje motivaci pro vícezdrojové financování. Zvlášť za situace, kdy OPS mají přímo ze zákona zakázáno čerpat prostředky z veřejných zdrojů z více míst.

Již po necelém roce od zavedení tohoto modelu poskytování sociálních služeb je zřejmé, že je v některých ohledech nefunkční a neefektivní, budu věnovat pozornost několika příkladům, které to dokládají.

Individuální příspěvek na péči

Základním pilířem změn je, že stát poskytuje prostředky přímo jednotlivcům, přenesl velkou tíži financování na klienty. Zavedl příspěvky na péči, které jsou vypláceny těm, kdo jsou nějakým způsobem závislí na péči druhých. Ten, kdo příspěvek pobírá, má potom povinnost si za tyto prostředky vybrat a nakoupit vhodnou službu. Již po půl roce se ukazuje, že tento model nefunguje podle očekávání a je systémově ohrožen. Především počet těch, kteří si požádali o příspěvek, výrazně překročil odhady a očekávání, takže se státní rozpočet v této položce ocitl pod velkým tlakem,  přitom nárokový příspěvek tohoto typu je stát povinen vyplácet a  jeho výši nemůže nijak ovlivnit. Skutečná zátěž státního rozpočtu pro rok 2007 se ještě ani nedá přesněji odhadnout, protože proces přiznávání příspěvku je dlouhý, ale nárok pak při přiznání vzniká zpětně od data podání žádosti.

Na druhou stranu ti, kteří tento příspěvek získali (a ještě získají), v mnoha případech „nepouštějí“ tyto peníze dále do systému, sociální službu si od poskytovatelů objednává podstatně méně lidí než dříve. To by mohlo být chápáno jako „očistný a ozdravný proces“, kdyby to zároveň neohrožovalo systém z jiné strany, značná část poskytovatelů (pokud jejich klienti nejsou v zařízeních ubytováni) se ocitá ve finanční tísni a potřebuje od státu a krajů finanční intervence.

Zákon zdánlivě neumožňuje zneužití příspěvku na péči, teoreticky je všechno „vyváženo“. Klient prostředky musí použít na sociální služby a každý, kdo sociální služby poskytuje, by měl být registrován. Skutečnost je však jiná. Před ministerstvem sociálních věcí teď vyvstává šílená představa, že bude muset (formálně správně, podle zákona) od desítek tisíc klientů vymáhat zpět příspěvky na péči, které oni nebudou umět vyúčtovat, nebudou umět doložit, že si za ně tuto veřejnou službu „zakoupili“. Již v první fázi nabyl tento problém takových rozměrů, že se uvažovalo o rychlé novele zákona a o tom, že by  postižení dostávali místo peněz „poukázky na péči“. Systémově je tento model chybný už v tom, že je plošný – celá řada sociálních problémů je ve své povaze dána neschopností dané osoby postarat se celkově a dlouhodobě o svoji vlastní sociální integraci včetně dlouhodobého rozvrhu nakládání s vlastními finančními prostředky. Pokud se nyní sociálně slabí stali příjemci příspěvku na péči, stávají se také zájmovým objektem a potenciálním zdrojem peněz pro svoje okolí. Je pak pravděpodobné, že příspěvek často nebude využit pro nakoupení služby, nebo jen velmi formálně. O tom, do jaké míry to zlepší kvalitu života dané osoby by se mohlo spekulovat. Existují celé okruhy osob, pro něž přímé poskytnutí peněz nic dobrého nepřinese a nemůže přinést. Formálně vyjádřeno: nemá smysl zapojovat některé okruhy osob do systému financování služeb, ba dokonce nemá smysl vůbec uvažovat o tom, aby jejich problém byl řešen formou služby.

Ukazuje se tak nesmyslnost nivelizujícího systému: postižený, který ztratil pohyblivost např. při úrazu a jinak je sociálně a lidsky „ukotven“, potřebuje příspěvek na asistenta a nově zavedený systém mu výrazně pomohl. Pochopitelně, systém vymýšleli lidé tohoto typu. Naopak sociálně slabý člověk, který měl před účinností tohoto zákona zajištěnu pečovatelskou službu, o ni nyní přichází, protože dostane peníze a již neexistuje mechanismus, který by ho dovedl k tomu si tuto službu zakoupit. To dokazuje, že finanční toky a model financování služeb není jen „technické“ zajištění toho, aby služba mohla být poskytována. Z předchozího je zřejmé, že financování činností naplňujících veřejné politiky a financování veřejných služeb je vždy již jeden z výrazných formujících prvků veřejné politiky.

Stanovení ceny za službu a určení procenta z příjmů, které musí „zůstat“ klientovi po zaplacení všech souvisejících služeb

Z celého spektra problémů, které souvisí s financováním služeb podle zákona o sociálních službách vybírám ještě jeden, podstatný aspekt. Služby typů domovů pro seniory nebo některé typy asistencí mohou být skutečně poskytovány v „uzavřeném modelu“ jako veřejné služby, na které není třeba další zdroje. Cena služby se dá stanovit tak, že poskytovatel nepotřebuje žádné další příjmy: náleží mu příspěvek na péči od klienta, ceny za ubytování a stravu a další péči jsou smluvní. Nestačí-li danému klientovi na pokrytí této služby jeho zdroje, může si vyhledat lacinější nabídku anebo mu na jeho pobytovou službu přispějí jeho blízcí, zejména pokud na ně předtím převedl majetek. Tak je systémově a koncepčně (je však sporné jestli sociálně) řešen problém financování služeb pro přestárlé.

Existují však služby, kde něco takového není možné a existující zdroje v systému na jejich financování zdaleka nestačí. Zákon např. stanovuje jako příspěvek na péči pro dospělé při nejvyšším stupni postižení 11 tis Kč/měsíc a zároveň stanoví, že pro pobytové služby platí povinnost poskytovatele služeb stanovit ceny za ubytování, stravu a ostatní služby tak, aby klientovi zůstalo 15% z jeho příjmů. To už je věc, která by se mohla octnout až u soudu – neboť stát zde stanoví povinnost každého poskytovatele (kromě osob blízkých apod.) přijmout každého  žadatele, nijak však nezajišťuje poskytovateli prostředky, které lze snadno vyčíslit jako rozdíl mezi platbami klienta (včetně příspěvku na péči) a cenou služby. Poskytovatel si nesmí vybírat „solventní“ klienty, ale nikdo mu nezajistí zdroje na to, aby mohl službu poskytovat i těm, kteří ji svými platbami neuhradí. Navíc se v této skupině  majetní klienti v podstatě nevyskytují.

Většina klientů pobytových zařízení s těžkým nebo kombinovaným postižením má tyto problémy od narození a jediné příjmy má po 26. roce života z důchodů, které jsou v současné době ve výši okolo 7 tis Kč/měsíc, z toho poskytovatel péče má právo žádat maximálně o 85%, tedy cca o necelých 6 tis Kč/měsíc. Výsledek celé „změny“ a nivelizace v tomto smyslu je, že ekonomické tlaky nakonec zvýhodní nevyhovující formu poskytování služby ve velkých domovech s minimem  personálu, kterou měla reforma odstranit. Formálně si klient může vybrat, ale protože službu nezaplatí, kvalitní poskytovatelé budou ubývat a  nabízet mu ji zase budou jen... klasické velkoústavy.

Analýza, kterou provádělo občanské sdružení Podnos v tomto roce, ukázala, že podstatnou část nákladů spojených s tímto typem péče, tvoří mzdové náklady personálu přímo poskytujícího péči, a to i při drasticky nízkých platech v sociální sféře, v daném případě konkrétní organizace činil průměr hrubých mezd cca 14 tis Kč. Dá se tedy očekávat, že finanční náročnost těchto služeb bude jen narůstat, pokud bude trvat tlak na vyšší kvalitu poskytované péče.

Pokud systém nezvýhodňuje kvalitně poskytovanou službu, nemůže se prosadit a obstát. Menší organizace s lepšími podmínkami pro klienty nemohou mít nastavena stejná kriteria jako velké klasické „sociální ústavy“ s minimem personálu. To je opět důkaz že  homogenizace a plošné řešení vede jen k problémům.

Kvalitnější pobytová zařízení jsou doposud udržována zpravidla z příspěvků zřizovatele (u příspěvkových organizací) a grantů ministerstva, rozdělovaného prostřednictvím krajů   Dostaneme se k tomu, že tato praxe je vzhledem k dopadům zákona nyní ohrožena.

Podobný problém je u služeb, kde je vyhláškou ministerstva stanoven strop cen (např. 85 Kč/hodina u asistenční služby, ačkoli i jen samotné mzdové náklady vč. pojištění jsou zpravidla vyšší) nebo tam, kde je přímo v zákoně stanoveno, že služba je poskytována bezplatně. Tyto podmínky platí všeobecně bez toho, aby bylo zohledněna kvalita péče – dlouhodobý dopad je možné odhadnout celkem jednoznačně.

Kofinancování a dofinancovávání

Ministerstvo se všestranně snaží zajistit, aby systém nezkolaboval, poskytuje jednotlivé „injekce“ tam, kde je situace nejhorší. Avizuje však, že se na financování služeb poskytováním příspěvku poskytovatelům se už od r. 2009 nebude podílet. Kraje a zejména velká města která doposud do systému vkládají velké množství svých vlastních prostředků, činí tak právě proto, že je o tom zřejmá shoda v rámci role těchto subjektů v naplňování dané veřejné politiky. Od zavedení centralistického systému na počátku r. 2007 ale mnohé samosprávy dávají najevo, že svůj podíl na financování systému omezí nebo úplně zruší – nevidí důvod, proč by  se na jeho financování měly podílet. Hrozí, že doposud alespoň částečně fungující praxe kofinancování zeslábne a někde i zanikne. Přerozdělovat budou některé kraje jen to, co „dostanou“ do svých rozpočtů jako účelovou dotaci, a velká města necítí v tomto smyslu žádný závazek dofinancovávat systém, jehož parametry a finanční limity stanovil stát.

Je to vlastně logické  a zcela oprávněné tam, kde je to výraz změněné veřejné politiky, jako v případě bývalých „domovů důchodců“.  Řešení vychází z obecně přijatého názoru, že si lidé mají na důchod spořit, že se děti mají starat o své rodiče, že se rodiče nemohou zbavit majetku ve prospěch svých potomků, a pak očekávat příspěvek od státu. Zatím se neřeší problém těch, kteří nikdy majetek neměli a jsou skutečně „sociálními případy“. Ale pozvolný ústup městských a obecních samospráv od financování sociálních služeb je to pochopitelný i tam, kde financování není dořešeno, kde systém předpokládá „dofinancování“ od dalších subjektů. Jaká by však měla být jejich motivace? Kdo a proč by měl přispívat státu do „jeho“ systému“, do systému, který je územně zcela „inertní“, neumožňuje, aby se projevila aktivita, místní potenciál? Kdo by měl přispívat do systému, který nivelizuje?

Rozdíl mezi kofinancováním té či oné činnosti na straně jedné a dofinancováváním systému má svůj reálný výraz v tom, jaký je rozdíl mezi skutečným partnerstvím a partnerstvím formálním. Je jen obtížně představitelné, že by se velké samosprávy dlouhodobě podílely na financování něčeho, na co nemají vliv – co není projevem jejich odpovědnosti vůči veřejným politikám tak, jak se formuje např. při schvalování rozpočtu v jejich městě. Tvůrci zákona se rozhodli pro finanční toky směrem k individuálním příjemcům a pro jednotný centralistický model poskytování služeb. Není divu, že to má svůj dopad na ostatní subjekty, které se doposud na financování sociálních služeb podílely, a to nejen na samosprávy, ale i na individuální i korporátní dárce. Odpovědnost za to „pomáhat“ se pak oslabuje i u jednotlivců, blízkých, v širší komunitě. Stát si zákonem určil, že je všemocným pánem? Tak ať se také o všechno postará.

Činnosti a služby, závěr

Paradoxní přitom je, že tento model podporovala většina poskytovatelů s očekáváním, že při „spravedlivějším“ přerozdělování daného krajíce na ně zbude větší díl. Ukazuje se však, že zákonitosti v takto velkých systémech jsou složitější, než by napovídala školská násobilka. Nelze uvažovat ve statickém modelu. Od Nového roku 2007 máme u nás systém sociálních služeb, který je snad přehlednější a snad garantuje větší homogenitu a kvalitu péče, a možné je v něm i více peněz, než dřív. Ale peněz se o to více nedostává tam, kde jsou skutečně potřeba. Je to systém velmi pravděpodobně dražší, je to systém, který má velké vnitřní ztráty finančních prostředků, a tedy ve svých základních funkcích malou efektivitu, který zdaleka nevyužívá všechny existující nefinanční potenciály v dané oblasti, a konečně a hlavně, je to systém, který je demotivující.

Dá se říci, že zákon o sociálních službách jako příklad ukazuje, jak se nemá poskytování veřejných služeb a jeho finanční zajištění konstruovat „na zelené louce“ jako „uzavřený systém. Existují však při našem centralistickém uvažování nějaké reálné alternativy? Domnívám se, že především není nutné redukovat všechny činnosti na služby, protože služba je svojí povahou dvoustranný vztah. Použijeme-li námi zvolený příklad sociálně slabých příjemců příspěvku na péči a chápeme-li činnost pomáhající těmto lidem jako službu, mylně předpokládáme vůli jedné ze stran. Sociálně slabým je přiměřené poskytovat pomoc, nikoli službu. Důsledné zavedení služby v tomto smyslu by znamenalo nejprve radikálně omezit svéprávnost velikého okruhu osob, které jednoduše k uzavření smluvního vztahu nemají dostatečnou vůli, a nebo, a to je významnější, takový vztah uzavřít nechtějí. (Model „nuceného“ poskytování veřejných služeb se tak může dostat až do konfliktu se zaručenými svobodami jednotlivce.)

Dále pak je třeba dbát na to, aby nebyly vytvářeny uzavřené systémy. Zákon o sociálních službách přesně stanoví jak a jaké služby poskytovat, výslovně znemožňuje poskytovat sociální služby a vykonávat jakékoli činnosti v sociální oblasti mimo tento režim a to ani na vlastní náklady. To je podle mne zásadní systémová chyba. Každá veřejná služba by měla být poskytována v režimu stanoveném veřejnou správou v té míře, jak se stát a územní samosprávy podílejí na financování a spolufinancování této služby. Tj. provozuje-li nějaký subjekt činnosti související s naplňováním veřejných politik v takovém finančním režimu, ve kterém nežádá o příspěvky veřejných rozpočtů, pak by mu v tom  nemělo být bráněno. Hegemonie a totální kontrola státu nad poskytováním veřejné služby v tomto případě dosáhla paradoxně toho, že do systému přichází „zvenku“ méně peněz. Pokud stát diktuje jak a co se musí dělat i tam, kde tyto činnosti jsou zajišťovány vlastními zdroji (a na základě vlastní úvahy, vlastní mise organizace) pochopitelně to vede ke konfliktům a negativním dopadům.

Sociální služby tak, jak je nastavil zákon o sociálních službách mají zcela chybně nastavené financování. Řešením je podle mne připustit, že stejná služba bude na jedné straně poskytována jako veřejná služba, a zároveň jako služba privátní (a do té stát nebude zasahovat), že některé subjekty budou dále poskytovat péči, aniž by to bylo formalizováno do podoby smlouvy a tedy služby. Stát se tak či onak dostane do polohy, které odpovídá jeho pozici při kofinancování všech činností v dané oblasti – do polohy jednoho z aktérů. Pokud se bude snažit zůstat v pozici garanta a zároveň hegemona v systému, který vylučuje jakékoli další aktéry, pak se také nemůže zbavit odpovědnosti za tento systém včetně financování služeb v tom rozsahu, jak jsou v systému nastaveny. Této role však nemůže dostát už proto, že není schopen ji financovat.

Josef Štogr