© Nett 2010 , program Aktivity, projekt Veřejné jednání - obecná prospěšnost

Příspěvek k diskusi  k právní úpravě veřejné prospěšnosti

Úvod

Téma veřejného jednání má dvě polohy – jak je veřejné jednání vnímáno těmi, kdo jednají a jejich okolím, jak je veřejností vykládáno, interpretováno, a druhou stránkou věci pak je, jak se k takovému jednání staví stát. Bez ohledu na diskusi, do jaké míry má stát používat přímé či nepřímé prvky regulace, certifikovat či jinak určovat podmínky pro některé typy činností, je tu jedna role státu, která je nezastupitelná, a to je oblast legislativy.

I.

Stát tak či onak upravuje „veřejné právo“, přímo nebo nepřímo, kodifikuje podmínky pro činnost osob, vytváření jejich vztahů atd. Konkrétní situace, ve které se nachází česká společnost v roce 2010, je predisponována několika uplynulými lety, kdy byla připravována koncepce nového občanského zákoníku, při jehož tvorbě převládla jedna konkrétní koncepce pojetí právnických osob. Ta může být některými považována za dobrou či správnou, ale rozhodně nemůže být považována za jedině možnou. Pro účely tohoto příspěvku je možné ji zjednodušeně shrnout v základní tezi, opakovaně prezentovanou prof. Eliášem, totiž že právnická osoba je především majetkem a její subjektivita je třeba z hlediska práva řešit především jako komplex otázek spojených se správou majetku a zastupováním (navenek).

Přitom je zcela pominut účel dané právnické osoby, který je z hlediska zvolené koncepce chápán jako druhotný znak. (Příklad - paradoxně by tedy např. poslání univerzity jako právnické osoby bylo jejím druhotných znakem, a totéž platí o Charitě, Greenpeace atd.)

Podstata této redukce již byla popsána dříve: pojetí majetku jako donace a nadace bylo v historii Evropy vždy neodmyslitelně spojeno s účelem. Současné ekonomikou ovlivněné myšlení používá pojem majetku zcela jinak, jde o pojem abstraktní a bezhodnotový, chápaný bez vazby na účel. Tento posun v porozumění smyslu právnické osoby by neměl příliš vadit u majetkových osob obchodní povahy, kde je majetek prostředkem podnikání, i zde ale musíme po této redukci řešit problémy a nesouměrnosti, např. ve vztahu mezi místním obchodníkem a obchodním řetězcem.  I zde se dostáváme do rozporů v tom, co je a co není hodnotné a žádoucí z hlediska kvality života nebo jinak komplexně pojaté hodnotové struktury, ve které musíme interpretovat hodnotu (veřejnou prospěšnost) jednání.

Velký problém pak toto pojetí právnické osoby přináší tam, kde jsou podle tohoto vyprázdněného přístupu zákonem statusově upraveny právnické osoby zcela jiného typu, poslání. Právnické osoby, pro které podstatné je, jak si formulují svoje cíle, zaměření činnosti atd. Výrobními družstvy počínaje a občanskými sdruženími a nadacemi konče. Řada problémů, které dnes velmi obtížně řešíme, např. problém sociální ekonomiky, statusu veřejné prospěšnosti, ekonomických činností občanských sdružení atd. jsou problematické právě pro toto redukující východisko v pojetí právnických osob.

II.

Očekáváme od státu, že vytvoří takové podmínky, aby veřejně zaměřená jednání, ve kterých je sledován prospěch druhých (a jsou jako veřejná vnímána), měla dobrou oporu v zákonech, aby se lidé k takovým činnostem mohli sdružovat a aby i jinými způsoby mohly vznikat právnické osoby, které budou nositeli takového jednání. Stát však nyní spíše vytváří právní podmínky, které právnické osoby nivelizují (resp. převažující pohled na existující právnické osoby je takový), výrazem toho je navržená rekodifikace i výklad existujících zákonů. Takto nivelizované právnické osoby pak je nutné teprve sekundárně opatřit (samozřejmě ze strany státu) nějakým označením, akreditací, statusem veřejné prospěšnosti atd. Tento krok by vůbec nebyl nutný, kdyby byl větší důraz kladen na to, že povahu dané právnické osoby a její status mají v ruce především ti, kdo formulují její účel, pro který je založena, a formy jednání, kterými má tento účel dosahovat. Přitom stát by měl především dbát na to, aby se to, jak daná právnické osoba jedná, krylo s vymezením účelu. To je běžná a očekávaná role státu, že bude zajišťovat poctivé proti nepoctivým, že bude sankcionovat a trestat tam, kde se objevují znaky nekalosti jednání. (Kdy reálné jednání neodpovídá deklarovanému.) Atd.

III.

Podívejme se na současný stav. Dnes platná právní úprava subjektů, které požívají ty či ony typy úlev od státu nebo benefitů, je taková, že kombinuje statusová vymezení a vymezení typů jednání podle oblastí. Existuje obecná shoda na tom, že jde o řešení velmi komplikované a v jistém smyslu překonané. Je ale třeba zvážit, zdali je překonané obsahově – a zde se domnívám, že nikoli. Současné daňové zákony vymezují jednak typy subjektů, na které se vztahují daňové výhody a jednak typy činností, na které je možno  směřovat podporu ze strany třetích osob a využít přitom snížení daňového základu.

Pokud se týče této daňové problematiky, pak není třeba nějakého zvláštního zákona.

Postačilo by, aby se výčet typů právnických osob transformoval v tom smyslu, že pro statusové vymezení je podstatné, jak subjekt sám určuje svoji povahu a účel. To je blízké myšlence dnešního návrhu zákona o veřejné prospěšnosti, ale zcela to mění zadání pro způsob řešení. Mezi subjektem, který se na základě podstatných znaků deklaruje jako „přínosný“ na straně jedné, a státem na straně druhé je v tomto smyslu vztah, který se řeší čistě na úrovni daňové - daný subjekt buď aspiruje nebo neaspiruje na to získat státem formulované daňové výhody, zvažuje jen podmínky, za kterých je to pro něj výhodné, nebo jinak řečeno zvažuje cenu za naplňování stanovených podmínek. Může být zcela lhostejné, zda jde o SRO nebo občanské sdružení, protože podstatná je zde deklarace účelu a způsobu dosahování cílů (vymezené okruhy jednání), tj. stanovy, společenská smlouva nebo statut atd. Je pak věcí daňového orgánu, aby podle daných pravidel posoudil, zda daný subjekt koná tak, jak to deklaruje, resp. aby daňový úřad postupoval podle zákona pokud dokáže opak (ať už jde o opominutí nebo podvodné jednání).

IV.

Kromě toho řeší stát zcela jiný okruh problémů a to je poskytování grantů. Pokusy dostat tyto dvě problematiky „pod křídla“ jednoho zákona jsou ze své povahy chybné, jde o nesourodé problematiky. V tom, jak jsou vypisovány jednotlivé grantové tituly, se daleko více projevuje realizace konkrétních veřejných politik – jak na úrovni státu, tak krajů a obcí. Jiné podmínky pro příjemce bude mít pochopitelně ministerstvo místního rozvoje, jiné ministerstvo kultury a jiné MPSV a ještě jiné konkrétní kraj, např. Kraj Vysočina. Pokoušet se ujednotit nějaké obecný typ „veřejně prospěšné organizace“, která by vyhovovala pro tato různá zadání, je ze své povahy naivní a škodlivé. Zdá se to samozřejmé jen v důsledku klamu, že všechny právnické osoby jsou de facto stejné a že pro rozdílné přístupy v jednotlivých odvětvích zde není důvod. Na rozdíl od daňového zákona, který musí obsahovat velmi jednoznačnou úpravu, umožňující pokud možno posuzování každého konkrétního případu, zde jde především o nastavení velmi obecných pravidel, která pak naplní konkrétními detaily jednotlivá ministerstva, státem zřízené subjekty (fondy) nebo územní samosprávy. Ti, kdo vypisují dané reálné grantové tituly, by měli být vázáni obecnými podmínkami (do nejméně diskriminace, veřejná kontrola atd.), ale je na nich, aby konkrétní zadání odpovídalo zaměření daného orgánu či subjektu. Ve výsledku pak budou vždy podmínky v různých oblastech činnosti podle odvětví specifické, o tom svědčí případy zemí, které veřejnou prospěšnost zavedly, ale nakonec stejně alespoň část svých grantových nástrojů otevírají i pro subjekty, které daný status nemají.

V.

Ať tak či tak potřebujeme, aby stát v legislativě zjednodušil a ujednotil svůj postoj a nástroje s tím, že velký důraz by měl být kladen na to, zda daný subjekt jedná v souladu se svým vlastním statusem, jak ho deklaruje, a zda jednání takové právnické osoby naplňuje znaky (typy jednání) vymezené v daňových zákonech jako ty, pro které jsou určeny daňové úlevy. Něco zcela jiného pak je norma, která by měla určovat základní pravidla postupu státu při nakládání s prostředky určenými na podporu různých subjektů veřejného sektoru za účelem realizace veřejných politik státu.

Aktuální pokusy zavést status veřejné prospěšnosti vyplývají mimo jiné z neschopnosti řešit reálné právní problémy, zejména v pojetí právnických osob, a dále pak ze snahy státu kontrolovat a regulovat stále větší okruhy činností ve veřejné sféře. Kdo vlastně zavedení takového statusu chce, požaduje? Podíváme-li se podrobně,  nalezneme jen několik izolovaných skupin s velkým lobbistickým potenciálem.

Zabýváme-li se současnými legislativními procesy, je třeba se vyrovnat s podstatnou připomínkou – proč je tedy podobný statut zaveden v mnoha zemích západního světa? Odpověď je třeba hledat v konkrétních právních tradicích. Právní systém Anglie je zcela jiný než kontinentální právo a vyvíjel se zcela odděleně po stovky let. Jinde, např. v Nizozemí, je odlišný vývoj dán specifickou rolí státu a jeho kontroly privátního prostoru a naproti tomu velkou svobodou a společenskou rolí obchodu a obchodních společností. Prakticky nic ze zahraničních zkušeností bychom neměli převzít bez hlubokého zkoumání právní historie, souvislostí, v jakých podobné instituty vznikaly. Pokud se týče východoevropských zemí nebo zemí, ve kterých podobné úpravy byly provedeny v posledních letech (např. hojně citovaný kanadský stát Québec), stojí za pozornost, zdali tam neprobíhají podobné procesy, tj. narůstání zásahů státu do všech koutů veřejného prostoru a reglementace, poručníkování tam, kde dlouhodobě existovala svobodná sféra jednání soukromých i tradičních právnických osob.